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          伍三明:小區退紅空間管理問題亟需解決

          來源:成都三泰聯合物管師事務所  日期:2024-03-22

             人物:伍三明,四川大學公共管理學院社區治理與現代物業研究中心副主任、四川天府社區建設研究中心研究員、成都三泰聯合物業管理師事務所主任。


           小區紅線以內、圍墻以外的區域(又稱為退紅空間),因權責不明、管理缺失,容易形成“三不管”地帶,存在設施無人維護、綠化無人修剪、垃圾無人清理、車輛無序停放等現象,影響群眾出行、生活和安全,影響城市文明形象,存在著諸多民事糾紛和行政執法問題,是城市治理領域的重要難題之一。


           

           近日,有媒體報道三名兒童在某小區圍墻外的公共草坪玩耍時不慎跌入化糞池,事發后,公安、消防、醫療等部門第一時間現場救援并送醫搶救,經全力搶救無效,三名小孩不幸離世。據記者采訪的業主介紹,事故發生后,物業公司相關負責人已被公安機關帶走配合調查,相關部門初步調查顯示,事故可能與化糞池的安全防護措施不到位有關,目前調查工作仍在進行中。對此,小區圍墻外公共草坪窨井蓋等設施的歸屬及管理問題,引發社會的廣泛關注。當前小區退紅空間存在管理混亂、矛盾多發、安全隱患多等已是全國共性難題,筆者認為有必要對退紅空間的權屬及管理問題進行研究,為有效破解退紅空間的失管困局提供思路和辦法。


           一、退紅空間定義及相關術語

          (一)退紅空間的定義和產生的原因。退紅空間是指城市道路紅線與地塊內建筑邊界或圍墻之間的公共區域(小區紅線以內、圍墻以外的區域),是向社會公眾開放、供公共使用和活動的場所,包括場地、道路、綠化等配套設施。實踐中,有些小區建設單位在建設圍墻時,采取退紅線做法,即小區圍墻在紅線內,距離規劃紅線還有一定的距離。紅線和圍墻之間的地方,可能被用來做綠化隔離帶、人行步道等,目的是有利于人流或車流的集散,也可以進行綠化,美化城市環境。有觀點認為,采取退紅線做法其主要作用是基于街道安全、城市防災、街道空間塑造等方面的考慮,具體包括:基于城市街道日照的考慮,對于緯度較高地區,通過建筑后退道路紅線,可以解決一些街道日照問題,增強街道采光,增加街道空間中的天空曝光面積,減少鋼筋混凝土森林對人的健康、心理方面的影響;基于道路拓寬的考慮,通過建筑后退道路紅線,可以為未來拓寬道路預留空間,避免道路拓寬對建筑的影響;基于消防安全的考慮,根據消防安全規范,建筑物特別是高層建筑周邊需要設置消防車道、消防車登高操作場地,建筑后退道路紅線空間可承擔這一功能,還能保障應急情況下的人員安全疏散、保障交通有效視距、預防交通事故、降低道路交通噪聲污染;基于城市空間塑造的考慮,通過建筑后退,可以沿街提供一系列開敞空間,是一種城市形態塑造和景觀營造的重要手段。

           (二)與退紅空間關聯的三個術語。為更好地理解退紅空間,有必要對道路紅線、用地紅線和建筑控制線三個專有術語作了解。

           1.道路紅線。道路紅線是指規劃的城市道路路幅的邊界線,是道路兩側最外側的邊界線。

           2.用地紅線。用地紅線是指圍起某個地塊的一些坐標點連成的線,紅線內土地面積就是取得使用權的用地范圍,是各類建筑工程項目用地使用權屬范圍的邊界線。

           3.建筑控制線。建筑控制線(建筑紅線)是規劃行政主管部門在道路紅線、建設用地邊界(用地紅線)內,另行劃定的地面以上建(構)筑物主體不得超出的界線。具體指是有關法規或詳細規劃確定的建筑物、構筑物的基底位置不得超出的界線,是基地中允許建造建筑物的基線。

           為控制道路兩側建筑物與城市道路的距離,一般會要求建筑物退讓道路紅線一定的距離,形成道路紅線與建筑控制線之間的一個建筑退紅線區域,也就是我們所指的退紅空間,這空間常用于修建道路、停車泊位、廣場、綠化及地下管線和臨時性建筑物、構筑物等設施。如果一宗基地內如有道路紅線、用地紅線、建筑控制線不同的三條線,那么由道路中心至基地的順序為:道路紅線、用地紅線、建筑控制線。



           二、退紅空間的產權及管理問題

           (一)退紅空間的產權問題。有觀點認為,退紅空間(建筑退紅線區域)的產權性質,是民法典規定的建筑物區分所有權中的業主共有部分,但該區域在規劃設計上要求“與人行道一體化設計”,在使用上允許社會公眾通行,屬于城市的公共區域。由于產權與使用的分離,導致退紅空間成為城市管理的一個特殊區域。建設單位為用地紅線以內的土地付出了土地出讓金,屬于其可開發建設區域,也就是建筑區劃紅線。用地紅線以外,屬于其他人的區域,或者屬于大市政公共區域(比如市政道路、綠地等),根據民法典第274條之規定,建筑區劃內的道路,屬于業主共有,但是屬于城鎮公共道路的除外。建筑區劃內的綠地,屬于業主共有,但是屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房,屬于業主共有。由此可見,作為建筑區劃內的退紅空間,修建的道路、停車泊位、廣場、綠化及地下管線和臨時性建筑物、構筑物等設施,屬于小區業主共有。

           (二)退紅空間的管理問題。依據民法典第273條第1款之規定,業主對建筑物專有部分以外的共有部分,享有權利,承擔義務;不得以放棄權利為由不履行義務。我們可以理解,業主享有對退紅空間的權利,但權利的行使同時也應承擔對應的義務,根據《物業管理條例》第7條第2項和第49條第1款的規定,對于小區退紅空間,業主應遵守使用、公共秩序和環境衛生的維護等方面的規章制度,對于規劃建設的道路、綠地等公共設施不得擅自改變用途。有觀點認為,小區退紅空間不是法外之地,那些以紅線范圍為由拒絕政府管理是沒有法律依據的。對于政府管理部門來說,退紅空間的管理需要結合其城市公共區域的使用性質來行使管理權限,不能僅憑其產權屬于業主共有就放棄履行管理的職責。

           (三)退紅空間設置停車位設施(泊位)的問題。對于退紅空間設置停車位設施的問題,當前矛盾較為尖銳,筆者在為街道提供相關咨詢服務時,經常遇到此類糾紛,因此,筆者認為有必要做相應介紹。隨著城市機動車保有量逐年急劇攀升,城市停車供需矛盾的日益緊張,采取在退紅空間設置停車位設施的情況普遍存在,由于常出現機動車侵占行人通行空間、通行秩序混亂,交通事故多發、影響城市市容市貌等,這些問題成為停車管理與執法的難點,目前是各城市普遍面臨的治理難題之一。因此,圍繞著“退紅空間內是否可以停車,如何有效加強退紅空間的停車管理”等問題,引發社會關注。

           對于在退紅空間能否設置停車泊位,產權歸誰所有,政府有關部門是否需要監管?有觀點認為,根據民法典第275條第2款“占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位,屬于業主共有”的規定,退紅空間屬于用地紅線以內的空間,是否要使用這一區域,應由業主共同決定,不得損害其他業主的合法權益,并且如果設置停車泊位,其所有權歸業主共有。應當注意的是,退紅空間如果設置停車泊位,是需要接受公安機關交通管理部門監管的。根據《中華人民共和國道路交通安全法》第29條規定,道路、停車場和道路配套設施的規劃、設計、建設,應當符合道路交通安全、暢通的要求,并根據交通需求及時調整。公安機關交通管理部門發現已經投入使用的道路存在交通事故頻發路段,或者停車場、道路配套設施存在交通安全嚴重隱患的,應當及時向當地人民政府報告,并提出防范交通事故、消除隱患的建議,當地人民政府應當及時作出處理決定。由此可見,如果退紅空間設置了停車泊位,其交通安全管理工作應受公安機關交通管理部門監管,發現交通安全隱患問題應向當地人民政府報告,并提出改善建議,當地人民政府應當及時作出處理決定。

           三、其他城市對退紅空間管理的主要措施

           對于退紅空間管理,不少城市有相關舉措。有的城市,由人大制定的地方性法規予以規定;有的城市,由政府或者政府辦公室發布規范性文件予以規定;有的城市,通過多部門聯合印發規范性文件予以規定。筆者以浙江常州市、平湖市、寧波市、溫州市,內蒙古赤峰市,四川成都市、雅安市等為例,對上述城市采取的相關舉措作相應分類介紹。


           (一)規定部門職責。常州市住建局、公安局、規劃局等六部門聯合印發《常州市臨街建筑退紅線區域管理實施辦法》,規定規劃行政主管部門負責退紅線區域的規劃管理;城市道路管理機構負責所管轄道路兩側退紅線區域的場地管養;園林綠化行政主管部門負責退紅線區域的公共綠地管養;公安交通管理部門負責退紅線區域的機動車停車管理;城市管理部門負責退紅線區域的市容和環境衛生及非機動車停車管理;其他相關部門和單位按照職責分工負責相應管理工作。退紅線區域建成并驗收合格后,相關部門和單位應按照各自職責及時接收管理。平湖市人民政府辦公室印發《平湖市城市道路兩側地塊退紅線區域管理辦法》,規定建立退紅線區域管理聯席會議制度,財政局、自然資源和規劃局、建設局、綜合執法局、街道、文明創建辦為成員單位,由建設局召集。財政局負責退紅線區域的維修、養護經費預算安排;自然資源和規劃局負責退紅線區域的規劃管理;建設局負責退紅線區域建設監督和移交后場地、道路、綠化的維修、養護工作;綜合執法局負責退紅線區域的市容市貌、環境衛生及停車管理工作;街道負責退紅線區域的資料收集、申請和協調工作;文明創建辦負責協調文明城市鞏固相關工作;其他相關部門、單位和個人按照職責分工和產權歸屬負責相應管理工作。寧波市象山縣政府辦公室印發《象山縣退紅空間管理促進辦法(試行)》,規定縣綜合行政執法局負責退紅空間日常保潔和秩序管理,建立健全投訴舉報機制,負責查處違規行為??h自然資源和規劃局負責設定規劃住宅及商業地塊的退紅空間規劃條件??h發改局協助相關單位做好退紅空間有關的價格制定工作??h財政局協助相關單位做好退紅空間內設施移交后養管資金落實工作??h司法局負責協調相關執法爭議??h市場監督管理局負責商品房買賣合同審核??h商務局負責協調商業綜合體地塊的退紅空間管理工作。內蒙古赤峰市政府出臺《赤峰市中心城區臨街建筑退紅線區域管理暫行辦法》,規定由城市管理部門牽頭負責對退紅線區域管理的綜合統籌調度工作,適時開展退紅線區域專項整治或綜合治理。負責退紅線區域城市管理工作。自然資源主管部門負責退紅線區域的規劃管理,住房城鄉建設主管部門負責退紅線區域的建設管理,園林綠化主管部門負責退紅線區域的綠地管理,公安交通主管部門負責退紅線區域的停車秩序管理,其他相關部門和單位按照職責分工負責相應管理工作。



          (二)規定管理移交。常州市規定,建設單位應當自工程竣工驗收備案之日起30日內,將退紅線區域分別移交相應部門和單位管理。工程保修期內,建設單位應當依法承擔質量保修責任,并督促原施工單位及時進行維修養護和綠化?;罟ぷ?。臨街建筑屬于房地產開發項目的,退紅線區域的移交工作一并納入商品房交付使用備案管理。退紅線區域養護維修和管理使用城市長效管理資金的,由建設、園林綠化、城市管理等部門編制年度養護維修計劃,列入財政預算予以保障。平湖市規定,新建地塊建設單位負責退紅線區域建設及質量保修期內的管理、維修、養護工作。綜合執法局將新建退紅線區域納入常態化巡查范圍,將發現的問題督促建設單位及時整改。并規定已建地塊退紅線區域具備以下條件方可移交:(一)退紅線區域已完成建設,通過竣工驗收并已超過質量保修期。(二)退紅線區域的停車位免費停車。(三)業主放棄對停車位收費權利的承諾書。(四)項目涉及的退紅線區域須整體移交,不接收部分移交。納入管理的退紅線區域納入建設局、綜合執法局等部門編制的年度養護維修計劃,列入財政預算予以保障。建設局、綜合執法局應當加強對納入管理的退紅線區域的日常管理,及時組織養護維修,保障綠化、場地等設施完好、環境衛生和有序停車。井蓋、雨篦有缺損、移位、下沉等現象,應當及時補缺、修復。

           寧波市象山縣規定,有關街道負責協調所屬區域住宅小區業委會和商業地塊權屬人做好退紅空間管理權移交涉及的政策處理工作。針對周邊配套道路已建成、住宅小區已建已交付的退紅空間,由所屬街道牽頭做好社區居委會、小區業委會的對接工作;由縣住建局負責牽頭簽訂管養移交協議。針對周邊配套道路已建成、住宅小區已建未交付的退紅空間,在項目竣工備案前,由縣住建局負責牽頭協調開發單位與各類設施接管單位簽訂管養移交協議。開發單位可以一次性上交10年期養護費用,待施工養護期后經驗收合格,正式移交各類設施接管單位。針對周邊配套道路已建成的規劃新建住宅小區退紅空間,由縣自然資源和規劃局負責在規劃出讓條件及土地拍賣確認書中明確退紅空間建設管理要求。由縣市場監督管理局負責審核商品房買賣合同中規劃出讓條件涉及退紅空間管理要求的告知條款。在項目竣工備案前,由縣住建局負責牽頭協調開發單位與各類設施接管單位簽訂管養移交協議。開發單位可以一次性上交10年期養護費用,待施工養護期后經驗收合格,正式移交各類設施接管單位。內蒙古赤峰市規定,新建退紅線區域建設工程竣工驗收后移交屬地城市管理部門統一管理、維護,向公眾開放,供公共使用。移交后質保期內,由屬地城市管理部門監督施工單位的維修養護和綠化?;罟ぷ?。質保期滿,屬地城市管理部門出具質保評價意見,建設單位根據質保評價意見向施工單位撥付工程質量保證金。無人管理的退紅線區域,屬地城市管理部門應統一管理、維護,向公眾開放,供公共使用。


           (三)規定設置停車設施管理要求。平湖市規定綜合執法局負責退紅線區域的市容市貌、環境衛生及停車管理工作;退紅線區域移交的,移交內容除道路、硬化場地、園林綠化外,還包括停車管理及收費權。《成都市機動車停車場管理條例》第35條規定,城市建筑后退道路范圍內一般不得設置臨時停車場。確需設置的,應當由業主大會按照相關法定程序作出決定,明確用地范圍,同時滿足下列條件:(一)合理設置交通標志標線、停車設施,規范交通用語;(二)利用能阻止行人穿越的固定式物理隔離措施,對所設置停車場區域與市政道路進行隔離;(三)禁止占用市政道路人行道(盲道)及綠地,不得借用人行道設置出入口;(四)禁止在道路紅線范圍內及規劃綠地設置崗亭和收費道閘等設施,不得妨礙消防設施和市政基礎設施的正常使用,不得影響道路交通安全。建筑后退道路范圍內設置的臨時停車場向社會提供經營服務的,應當按照本條例第33條(市政道路接駁通道的,應當征得公安機關以及其他道路主管部門同意等)、第34條規定(辦理備案手續)執行。《雅安市城區公共停車場管理若干規定》第13條規定,住宅小區業主依法決定或者土地使用權人利用城市道路規劃紅線與建筑物、構筑物外緣之間共有或者獨有的場地,設置或者撤除臨時停車場(泊位)的,應當在設置或者撤除前向住房和城鄉建設部門書面報告相關事由,書面報告應當附場地合法使用材料、平面示意圖。住房和城鄉建設部門應當在收到書面報告十五個工作日內,會同相關部門(單位)和機構現場查勘,并指導住宅小區業主或者土地使用權人設置或者撤除臨時停車場(泊位)。臨時停車場(泊位)的設置,應當保障行人、非機動車的通行和安全,不得妨礙消防設施和市政基礎設施的正常使用。

           (四)規定協商移交機制。有觀點認為退紅空間的產權屬于業主共有,將退紅空間納入市政道路會涉嫌改變該區域的所有權性質,必須審慎地平衡立法權限與可能,在不涉及、不僭越民事基本制度的前提下,退紅空間的具體管理需求,通過制度設計,使退紅空間的養護維修義務具有現實性、可操作性,實現管理閉環,既充分照應這一區域的特殊性,又兼顧滿足產權人和城市管理部門的管理需要,使制度不落空、有實效。破解管理困局。《溫州市市政設施管理條例》第24條規定,建筑區劃內用于公眾通行、與城鎮道路銜接的開放式場地,產權人或者管理人應當保持地面平坦、完好,有缺損的及時補缺或者修復,并接受城市管理部門的監督指導。經產權人與城市管理部門協商一致,可以將前款規定的開放式場地移交城市管理部門確定的養護維修單位負責養護、維修。

           四、對退紅空間管理的建議

           隨著近年來城市建設的高速發展,城市大量小區存在退紅空間,很多業主對小區退紅空間產權歸屬并不完全了解,加之退紅空間涉及公共使用功能、允許社會公眾通行,屬于城市的公共活動區域,要求物業公司對此區域進行管控難以落實,城市管理有關部門又未將退紅空間納入管理范疇,導致退紅空間出現權責不清、維護缺失、管理混亂、矛盾多發等問題。此類問題解決,需要堅持“以人民為中心”發展思想,堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”理念,立足做好城市安全工作和提升城市治理水平,需要政府建立健全有關制度和管理措施,明確有關部門和相關單位管理職責,從退紅空間的規劃、建設和管理全過程加強監管。筆者建議,對于既有小區的退紅空間,可以遵循產權人自愿原則(屬于業主共有的,由業主共同決定是否移交),相關部門、業委會、物業公司共同參與,與政府有關部門、相關單位共同通協商退紅空間移交事宜。當前,有城市正在推進居民小區的供配電設施由業主共同決定向供電專業經營單位移交,可以參照這一做法,做好小區退紅空間有關移交工作的制度設計,破解這一城市治理領域的難題。


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